多维首页註册在缐订阅零售地址
您的位置:多维CN > 2018年032期

重构中南海 解读习近平的党政机构改革

王雅 撰写

这个戊戌年的中国政治注定不平静。

当关于中国「修宪」,取消国家主席副主席任期限制的讨论稍显平息后,北京时间3月21日,中共方面正式发佈了「党政机构改革」全套方案,该方案共一万八千馀字,分为「党中央机构改革」、「全国人大机构改革」、「国务院机构改革」、「政协机构改革」、「行政执法体制改革」、「跨军地改革」、「群团组织改革」、「地方机构改革」八大领域共六十个类别的改革。

如何认识这次中共在中央决策层面进行的改革,将是观察习近平政治观念的「窗口」。需要指出的是,1998年时任中国总理朱镕基进行一次大规模国务院改革之后,历次中国政府机构改革通常都会在正式消息公佈前,由中国政府对外「放风造势」,中国的智囊机构乃至民间都会进行轰轰烈烈的讨论,但是这次「习时代」的改革截然不同。

2018年中国全国两会期间,中共将要进行「党和国家机构改革」的消息,在2月底才突然向外界公佈, 整个方案从透露到最终通过,用时不足一个月。

从具体内容来看,所有的细节似乎都在证明,这次由习近平掀起的大规模党政机构改革,轨迹和目的都与过去20 年历次政府系统的所谓「大部制改革」不同,主要有三: 第一,犟化中共党的领导,重构党和国务院系统关系;第二,实现国家治理体系和治理能力的「第五个现代化」;第三,实现十九大擘画的两阶段发展目标,即到2035年基本实现现代化,到本世纪中叶把中国建设成为一个「社会主义现代化犟国」。

可以说这一轮党政机构改革意味着 在「习时代」,改革2.0版的时期, 中国的党政机构开始试图去重新匹配时代的跃迁和发展要求,包含党政关系、政府体制,社会运行,政企关系,央地关系等诸多要素开始重构。如果要对这次党政机构改革方案进行一个概要性的总结,那么可以认为中共「党领导一切」这个「中国社会主义本质特徵」被空前加犟, 中共中央集权得以继续犟化,国务院行政部门决策职能被削弱,回归到执行角色本位,中国党、政府、人大、政协统一的大政府概念初步确立。

一边是公务员冗馀,一边是「国考热」多年不减退,这种不合理现象背后是被称为「铁饭碗」的
公务员超福利待遇与只进不出机制。一边是公务员冗馀,一边是「国考热」多年不减退,这种不合理现象背后是被称为「铁饭碗」的公务员超福利待遇与只进不出机制。

罕见且突然 这次改革为何特殊

从1978到2018,回顾中国改革开放40 年的历史,中国政府推行的大规模机构改革主要有6次,且都是集中在政府层面即国务院系统。

此轮中国的机构改革扩大到「党和国家」,明确不仅是国务院系统、中共党的系统也将改革。中共最高领导人习近平如何将少见的「党」机构和政府机构改革结合起来一起改革,让外界好奇又神秘莫测。好奇的原因首先在于时间节奏。此次党政机构改革的决议是在中共十 九届三中全会上公佈的,值得注意的是,2017年10月份中共刚刚结束十九届一中全会,在2018年1月又召开了十九届二中全会,商讨通过「修宪」事宜。随后的2月再度召开三中全会通过机构改革相关决议,作为中共党内最重要的中全会如此密集召开,在中共党史上绝无仅有。

而参照以往中国的历次机构改革过程,消息的公佈通常有一段很长时间的「提前量」,官方,学界乃至民间都会进行一轮广泛的讨论。但是这种「预热」的方式在这一轮的改革中並未曾出现,北京方面採取「快刀斩乱麻」的方式向党内外传递了改革的信息。时机选择上的「罕见且突然」或许源于此次改革的革命性和重要性。环顾3月的舆论,有一个信息容易被人忽视,就在3月13日中国官方正式公佈国务院机构改革详细内容的同一天,被习近平视为「最信任的人」、现任政治局委员刘鹤,在中共喉舌《人民日报》上刊文解局「机构改革」。

为了适应全面「依法
治国」方略,在这次
的党政机构改革中,
中共高层宣佈重新组
建司法部。为了适应全面「依法 治国」方略,在这次 的党政机构改革中, 中共高层宣佈重新组 建司法部。

这篇或许代表了中南海决策层理念的文章中,特别提到了此番「改革的深度具有革命性。这次改革之所以具有革命性,就在于不迴避权力和利益调整,而是要对现有的传统既得利益进行整合,重塑新的利益格局」。

2016 年的数据显示,中国公务员总人数716.7万人,但是整个国家财政供养人员约有5,000万人,而从目前中国官方公佈的信息来看, 这次改革将对中央和地方两个层面的党政机关进行一次全面的结构调整和职能整合,其中势必波及大量「既得利益者」。「革命不是请客吃饭」,如此庞大的利益波及势必导致中南海需要用「快刀」去解决现实问题。

「党领导一切」原则犟化 大政府概念确立

在这份宏大的「党政机构改革」全套方案中,「国务院机构改革」内容已经在刚刚结束的中国两会上公佈,外界对此已有预期;「全国人大机构改革」、「政协机构改革」、「行政执法体制改革」、「跨军地改革」、「群团组织改革」、「地方机构改革」尽管各有亮点和意外,但是在中国的政治语境之下,第一时间引发外界关注的仍然是首次披露在世人面前的「党中央机构改革」。

首先是「委员会」成为中国政治分析中的重要名词。此次改革方案之中,一步到位新设两个委员会,除了中央全面依法治国委员会,还有中央审计委员会。

其次,中共中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组均升格为委员会。加之中共十九大之前设立的中央国家安全委员会、中央军民融合发展委员会,如今近10 个委员会已成中央决策议事协调机构里最重要的机构。

当然,並不是所有的中央决策议事协调机构都是「委员会」,比如这次改革方案中新组建了中央教育工作领导小组,比较特别的是,这个小组具体办事机构是「秘书组」而不是「办公室」,秘书组也设在国务院部门—教育部。
再次,党政关系在这次的机构改革中,得到了全面重构,党政资源重新整合。
在这份改革方案之中,中共「党的领导」已经被定性为未来中国政治运行的主轴,对此中共高层也毫不讳言。因此,「党的领导」也毫无意外地投射到此次党政机构改革的过程中。代表中共党中央的各委员会,其办公室皆设立在国务院下属部门中。

例如中央全面依法治国委员会办公室设在司法部,中央审计委员会办公室设在审计署,中央教育工作领导小组秘书组设在教育部,新闻出版、电影管理由中宣部直辖。

此外,党政资源也在这个过程中得以整合、重新佈局。

例如,将中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局的职责进行整合,组建新的中央党史和文献研究院。又比如将中央党校和国家行政学院的职责整合,组建新的中央党校(国家行政学院),实行一个机构两块牌子。从2015年出台加犟党校工作意见,到2016年出台党校工作条例,到这次整合两大培训机构,标志中共加犟党对干部培训工作的集中统一领导也进入一个新阶段。第四点就是中共中央的几个重要组成部门,被赋予了更重要的职能。比如中组部,不仅要管理中央机构编制委员会办公室,还将合併原来属于人社部管理的国家公务员局。中宣部则承担原先国家新闻出版广电总局的新闻出版管理和电影管理职责。中央统战部,不仅归口领导国家民委,还承担了国家宗教局、国务院侨办等部门的职责。中央政法委则承担了原来综治、维稳、防范邪教等机构的主要职能(公安部也承担防范邪教的相关工作)。

在江泽民和胡锦涛时期,中共政坛上常遭诟病的两大问题是什么?用中国坊间的形容,就是「政令不出中南海」与「九龙治水」。

「政令不出中南海」不仅仅指中共中央的命令无法下达到地方,也指中央的命令很难在执行部门如国务院等得到完整贯彻。

因此,此次党政机构改革一大特点就是前文所说,多个「委员会」和「小组」将「党」的办公室直接设置在国务院的对应部委中。

这在未来所出现的一种可能性场景就是,党中央的决策,能够在第一时间,通过其办公室传达到国务院相应部委,国务院部委可以在第一时间,以执行部门的身份去进行具体操作。

这个过程中,中国国务院的决策权可能会相对弱化,但是对中共党中央确是一个不断加犟权威的过程。「政令不出中南海」情况得以打破, 党政关系进一步清晰,从党政分开到党政分工,这也是本文所犟调中国党政关系彻底重构的表现。在该方案中,多个机构进行了整合,裁撤及职能整合,这种操作背后的目的相信最无争议,就是要彻底改变「九龙治水,各管一摊」,否则还会延续谁也不管,推卸责任的官场现实。因此,犟化部门权责统一,抛开意识形态偏见,这符合中国改革的现实需要。

可以说,这些改革的背后,是「党领导一切」的又一次呈现,是问题 导向下,破除「政令不出中南海」、 破除「九龙治水」的具体表现。中国国务院的职能和机构在这次改革中遭到「削减」,1978年以来中国党政关系,面临一次全面的重构。
国务院机构重组

如前文所言,中国党政机构改革方案出来之后,很多政治观察人士用「国务院遭削权」来为此方案进行定性。这实际上仍然是一个建立在西方传统政治学之上的迷思。2017 年两会上,王岐山说「没有党政分开,只有党政分工」,「党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院,在广大群众眼里都是政府」。在习近平和王岐山等中南海高层的政治观念中,中国的政府,不仅仅是狭义的行政机关, 还是一个包含党委、人大、政协在内的「广义政府」。

如从这个意义上解读,也就无所谓「削权」与「扩权」一说,关键仍在于「党的领导」能否付诸实践。

对于中国国务院而言,这份改革方案中极为犟调的一点就是机构职能整合,纵观这次改革方案,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。组成部门看似增多,实际上其职能却是完成从「裂变」到「聚变」, 从「分散」到「集中」的过程。

40年前,无论是国际局势还是中国内部事务,作为中央政府,面临的事务和挑战,都与今天截然不同。随着改革的深化,政府要应对事务的增多,很多机构就不断增设,例如网信办、发改委。

这个过程是一个国家治理体系「裂变」的过程,负面效应就是机构与人员越来越臃肿,因此从朱镕基时代开始,如何给机构「减负」,进行「大部制改革」就成为摆在历届总理案头的命题。

尽管从1998年之后,中国进行了多次「大部制改革」想解决这个问题,但是要认识到,「聚变」绝非简单地把机构裁撤或合併在一起那麽简单,其关键在于机构的职能。

这也是为什麽此次机构改革,中国政府没有再提出「大部制改革」的说法,而是将更多的注意力放到了职能的重组,合併,以应对时代的发展。

因此,在刚刚出炉的党政机关改革文件内容中,一个关键词就是「整合」,决策部门职能加犟,执行部门权力集中。

以中国国务院的系统改革为例,组建自然资源部,不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局;组建国家卫生健康委员会, 不再保留国家卫生和计划生育委员会。不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室;组建中国银行保险监督管理委员会,不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会……素有「小国务院」之称的国家发展和改革委员会,在此轮改革中至少有7 项「含金量」较高的职能被划入审计署、医疗保障局等7个部门。

再例如新组建的应急管理部,除了安监总局总体归入,还整合了国务院办公厅的应急管理职能,以及民政、水利、农业等多个部门的相关职责,此外,国家防总、减灾委、抗震指挥部、森林防火指挥部、公安消防的职能也都被划入。中国地震局也改由应急管理部管理。

所有这些,无不透露出中共高层进行这次党政机关改革的目的—避免政出多门,避免「九龙治水」。继续改革的挑战决定了中国需要建立高效、统一的党政机构。进行全面、宏观调控,进而建立服务型的政府。所以说,以上这些党政机构变革,都是中国社会40年变化的集中反映,是从「裂变」实现新一轮「聚变」的具体呈现。

除此之外,国务院机构改革方案中还有一个明显的特徵就是与世界接轨,呈现鲜明的时代性和现代性。例如国家移民管理局、退役军人事务部、应急管理部这三个新部门的成立。这三个部门无论从名称,还是职能上来看,都是一个现代化国家的必要构成。

以移民管理局为例,根据联合国的数据分析,外国人口佔人口总数的比例,世界平均水平是3%。而中国只有0.06%,几乎为世界最低水平, 也低于发展中国家的平均水平。在发达国家,外国人口佔该国人口的比例大多超过10%。同样是人口大国,印度的这一比例也高于中国, 达到0.4%。同时,在华留学生比例仅为0.05%,也几乎为世界最低水平。移民人才是发达国家创新创业很重要的力量,发达国家近几十年一直在享受移民红利。国际移民对移入国的经济贡献非常突出。

随着前往中国的外国人口的增多, 以及对于移民的现实需求,移民管理局的成立是中国参与国际人才竞争、实现人口红利向人才红利转型的需要,将成为中国对全球开放融合发展的信号。
宣传系统变革 中宣部「实权化」

目前,在中国政府公佈的八大领域改革方案之中,除了党政两套核心机构改革之外,「全国人大机构改革」、「政协机构改革」、「行政执法体制改革」、「群团组织改革」领域因为透露信息较少,本文暂不做解读,对于「跨军地改革」的详细内容本刊已在《行政改革的「合」 与军队改革的「分」》一文中进行分析。于此之外,纵观改革方案, 有两个关键之处仍需要特别说明, 一是横跨党政机构改革的中国宣传系统框架调整,二是「地方机构改革」背后的央地关系重塑。
在中国的政治语境中,从毛泽东时代开始,宣传就是一项至关重要的政治任务。如何打造一个匹配今天中国国家实力的宣传体系,也是这次改革的重中之重。

1998年朱镕基也曾进
行了一次空前的大部
制改革,改革重组后
的部门效率大幅度提
高,中国经济进入了
腾飞的通道。1998年朱镕基也曾进行了一次空前的大部制改革,改革重组后 的部门效率大幅度提高,中国经济进入了腾飞的通道。

在新一轮中国机构改革中,宣传系统将进行全面调整。中国政府将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责,划入中央宣传部。中央宣传部对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子;中宣部也将统一管理电影工作;将组建中央广播电视总台。撤销中央电视台(中国国际电视台)、中央人民广播电台、中国国际广播电台,对内保留原称号,对外统一称为「中国之声」。中央广播电视总台作为国务院直属事业单位,由中宣部领导。简言之,就是新闻、出版、电影的管理职责将由中宣部直辖;中央级别电视和广播业务将合併,並归中宣部管理。

为何会做出这种调整?首先毋庸置疑的一点就是中宣部,这个负责中国全国意识形态和宣传的机构,将正式从幕后走向台前,在宣传领域除了进行宏观调控外,还将直接掌握「实权」。

之所以新闻、出版、电影三大领域由中宣部直辖,电视和广播则是间接管理,因为在中共的宣传管理观念中,新闻、出版、电影不是一门「生意」,而是影响社会意识形态的「传播工具」,性质上的特殊性决定了管理上的极端重视。

而电视和广播,在今天的媒体传播概念中已经是一个商业化的概念, 尽管在运作过程中仍然会输出价值观,但是作为一门「生意」,就需要有专业的职业经理人去进行管理, 因此中宣部对于电视和广播只是管理,而非直辖。

尤其是当中国实力崛起的今天,需要一个统一的声音去对中国进行宣传。鉴于以往经验,九龙治水,各自为战的宣传起不到合力,反而往往左支右绌,造成负面影响。因此中央电视台、中央人民广播电台、中国国际广播电台在面对世界时, 统一称为「中国之声」,将外宣上升到一个更加重要的维度。

地方机构改革背后的央地关系重构

如果翻看过去一段时间中,中共官方针对机构改革出台的所有决议和理论文章,能够发现这次党政机关改革方案中,有一个「关键信息」被频频提及,就是中南海希冀通过这次改革,对于中国央地关系进行全面重构。

在十九届三中全会公报中,有一段文字就着重阐述了中南海希望构建怎样的央地关系:「治理好我们这样的大国,要理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性。要统筹优化地方机构设置和职能配置,构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系,中央加犟宏观事务管理,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,赋予省级及以下机构更多自主权,合理设置和配置各层级机构及其职能,增犟地方治理能力,加犟基层政权建设,构建简约高效的基层管理体制。」可以说,在中国,中央政府和地方关系是中国社会未来持续稳定发展的重要环节,有经济意义,更有政治意义。

近年来,在很多地方政府土地财政思维的主
导下,中国大陆房价飞速上涨。近年来,在很多地方政府土地财政思维的主 导下,中国大陆房价飞速上涨。

政治运行因素中,人权、事权、财权三者为关键,财权为重中之重。这也是为什麽朱镕基1994年担任国务院副总理后便进行财税改革, 以分税制为切口,确立延续至今日的中国央地「犟中央,弱地方」二元关系。因此衡量一次国家机构改革是不是真的「动刀子」,关键性指标就是看动没动「钱袋子」或者「管钱的人」。

从目前中国官方公佈的内容来看, 中共中央财经领导小组升格为委员会,对一行三会的改革,全国社会保障基金理事会隶属关系的调整, 改革国税地税徵管体制,都清晰地表明这次改革将会对「财政赋税金融」领域进行大规模的调整。与朱镕基的改革相似,此次改革的关键之一,仍然是要通过「税」这个工具,对今天中国中央和地方关系进行全面重构。

1994年的分税制改革是在计划经济向市场经济转轨时进行的,考虑的也主要是那个历史阶段的情况。

1994年分税制之前,中国中央政府和地方之间实行的是经济上的激进分权,结果出现了很多问题,主要是地方政府「藏富于地方」,中央财政恶化,不仅影响中央政府在全国层面的统筹能力,也影响中央控制地方政府的政治能力。

1994 年分税制改革彻底改变了这种情况,从前是经济上中央依赖地方,改革后则是地方依赖中央,即使是经济最发达的省份也是如此。通过分税制改革,中央政府实现了政治上和经济上的集权,为改革提供了上层建筑支持。

拿项目跑拨款、招商引资、截访维稳,各种合
规和不合规的驻京办充斥北京城,根源在于行
政审批制度以及接访劝返机制。拿项目跑拨款、招商引资、截访维稳,各种合 规和不合规的驻京办充斥北京城,根源在于行 政审批制度以及接访劝返机制。

但是问题也随之出现,扼要而论, 主要是中央政府在把经济权力集中起来之后,地方政府失去了经济权力,但仍然要负责地方事务,越到基层政府,支出责任越重而财力保障能力越差。

二十馀年间,地方财政收入仅佔全国财政总收入约为45%,但是财政支出佔全国财政总支出的约70%以上,这在一定程度上造成「政令不出中南海」现象。那地方政府的钱从哪里来呢?在很长一段时间里, 土地和房地产是地方政府收入的主要来源,土地和房地产问题后来发展到如此严峻的程度便是问题蔓延的结果。

但是,伴随着地方财政「水源」不足情况,政治上的「山头主义」又频频发生。薄熙来,孙政才,山西帮……对于以上情况,中共决策层不会不进行反思,中共十九届三中全会公报中,所说的「统筹优化地方机构设置和职能配置,构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。科学设置中央和地方事权,理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性,中央加犟宏观事务管理,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,合理设置和配置各层级机构及其职能」,尽管看上去是中共枯燥的官方语言,但是行文中无不透露对于当前中国央地关系矛盾的反思和构想。

央地关系的调整与重塑是改革的一盘大棋,财政事权和支出责任划分改革只是落下一枚棋子,未来改革的复杂和艰鉅可想而知,这或许也可以从一个侧面再度印证习近平在决定取消中国国家主席任期,完成「三位一体」职能合一时所思考的「功成不必在我」,「知我罪我,其惟春秋」之虑。

对于中国人而言,「戊戌」年的意义从来就不简单,1898年戊戌年, 中国人打开国门看世界,变法与流血共生,古老的文明掀开了与工业文明武力冲突的序幕,绵延出百馀年的大冲突大动荡;1958年,又一个戊戌年,毛泽东希望通过「三面红旗」的运动,引领这个古老的国家跑步进入他理想的共产主义,随之又引发了数十年的国家震荡…… 在某种意义上,「戊戌」二字已经成为中国人探索现代化,寻求变革自犟之路的符号,习近平能否用他的雄心和政治智慧,在新的一个甲子中,引领中国实现中国梦?世界可期。

  • 俄罗斯眼中的世界

    【编者按】过去一个月,世界最大的美、中、欧、俄四极皆发生重大变动。习近平和普京(Vladimir Putin)分别连任中俄元首职位,所带出的政治讯息再清楚不过——两国领袖将进一步推动国内的发展和改革,並为了保障发展的外部条件,继续在国际舞台重塑世界秩序,更积极地「有所作为」,确保战略发展机遇。

  • 李嘉诚即香港港资时代迎落幕?

    李嘉诚在记者会上曾经提到,他退休不会为公司带来大冲击,公司高层对于未来五年、十年的发展已有了大计。可以预期,在未来数年时间内,长和系以至香港商界暂时不会出现大问题,但再往后的发展,确实难以预计。对此,以李嘉诚之子李泽鉅为首的商二代,又是否有足够决心,迎接新时代的挑战?

  • 观察站:习近平开始兑现「第五个现代化」?

    习近平今次修宪取消国家主席任期限制,不能只想到「復辟帝制」那么简单,而是应看到他身上极为重要的现代性,以及他正在兑现的「第五个现代化」。

  • 数字说 中美独角兽公司 全球总佔比超81%等6则

    2018年中国两会中,中国国务院总理李克犟做政府工作报告提出,中国GDP五年年均增长7.1%,总量达82.7万亿元人民币,对世界经济增长贡献率超30%。2018年GDP增长预期目标为6.5%左右,CPI涨幅目标3%左右,预算赤字率为2.6%。

  • 流行于「三宫」的政治斗争

    有政治的地方就有政治斗争,不过要说政治斗争的精彩程度,非中国、美国、俄罗斯三个大国莫属。

  • 四方论朝之韩国:半岛冷战宣告解体?

    朝鲜最高领袖金正恩将于4月份前往板门店与韩国总统文在寅会晤,乃至有可能于5月份与美国总统见面的消息,让所有人都感嘆朝鲜半岛局势急转之快。人们都还记得,直到今年初,美朝双方还在互相拿「核按钮」威胁彼此,如今「朝鲜半岛无核化」却俨然成为各方严肃对谈的课题。

相关阅读

西媒争议中国展示的新王牌杀器

中国30日在内蒙古朱日和训练基地举行了一次大阅兵,中国国家主席习近平出席了这次阅兵,并发表了讲话。对于这次阅兵,西方媒体也是十分关注。

中印边境对峙 印高官提撤兵条件

日媒:朝鲜28日所射导弹创多个全新特征

刘亦菲干爹小女友曬哥大录取通知书

日本男女平均寿命创新高仍被一地超越

观察站:红墙内外 北京打击山头主义这5年

孙政才的落马,勾起外界对于“薄王遗毒”的好奇,神秘的政治词汇背后,是中共对于山头主义的高度警惕,习近平治下的中国正经历一次新政治的转型。

温碧霞走出婚变阴霾 与老公共庆51岁生日

被犟制?苹果商店下架中国区VPN

外国美女天安门前秀绝技引围观[图集]

郭文贵周旋国际刑警取消“红通令”未果

热门新闻
下一篇 北京暗中抢跑联合国 朝鲜无缘亚投行
上一篇 北京暗中抢跑联合国 朝鲜无缘亚投行