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光荣与屈辱的蓝色钢盔:一言难尽的维和七十年

唐晓东 撰写

自1948年5月至6月间,第一批打着联合国旗号的观察员进驻耶路撒冷,一场持续七十年的联合国行动由此开始了。迄今为止,约有至少百万大军头戴刷了天蓝色油漆的钢盔,集结在联合国旗帜之下,先后参与71项维和行动,也有3,700名军警和联合国职员在行动中殉职。

当联合国方面将这七十年的行动大而化之地称为「奉献与牺牲」时,对历史稍有瞭解的观察人士不难发现,联合国至今的71项维和行动成效往往是极为有限的。危机发生地的军事与人道危机並没有因为联合国人员的投入而得到有效的改善。

更糟的是,在调停途中坠机身死的联合国前秘书长哈马舍尔德(Carl Hammarskjold)留下的「不得妨碍有关当事国之权利、要求和立场,需保持中立,不得偏袒冲突中的任何一方」、「维和行动必须徵得有关各方的一致同意才能实施」、「维和部队只携带轻武器」,即中立、同意、自卫三点原则一直是维和部队的金科玉律,也是身处危急时刻的几根致命套索。

在外界看来,联合国大旗之下的蓝盔虽然威武,但在相关人士眼中,这种使命往往与渺茫的和平希望分不开。在冷战结束,非传统安全危机凸显之际,今天的维和行动遭遇的全新挑战开始让外界怀疑这场旷日持久的使命是不是还值得继续下去。在光荣与屈辱並存的蓝色钢盔之下,一个酝酿了七十年的问题也开始呈现。

七十年荣辱交加的历史

回顾维和部队七十年的维和行动,以监督(Observer Mission)、维和(Peacekeeping)、分离调停与行动控制为主要行动目标的维和特派团与维和部队充满了理想主义的不切实际。

考虑到历任联合国秘书长的履历都已成了研究现代傀儡政治的鲜活案例。第二次世界大战以来,需要维和部队进驻的区域大都是殖民地独立后形成的国家,发生武装冲突大都有大国干预的背景。这就让维和部队的历史从一开始就显出几分悲剧气质。

根据历史资料,联合国维和行为的源头来自于第一任秘书长挪威人赖伊(Trygve Halvdan Lie)。这个在美苏之间尽力纵横捭阖的职业官员因妥协和求同存异而受益,赖伊的当选一直被认为美国和苏联两大势力妥协的结果。

必须承认,赖伊在联合国秘书长任内颇有作为。他在巴勒斯坦战争和印巴战争期间都派出了特派观察团,两个工作组分别于1948年和1949年成立並运作至今。此外,赖伊还支持第三世界国家的独立,並促使苏联从伊朗撤军。

但是,1950年朝鲜战争的爆发让这位倾向西方的维和先驱选择与苏联相左。加之这位秘书长还反对西班牙加入联合国,进而主张接纳中华人民共和国取代中华民国作为中国在联合国的正式代表。这就让他在美苏之间左右难挨。由于联合国在柏林危机与朝鲜战争期间无所作为,还让美国组织起了「联合国军」,这使得赖伊虽然在1950年得到美国力保,得以连任,但到1952年,在麦卡锡主义风靡美国之际,这位秘书长和他有限干预的方式只好黯然隐退。

赖伊退场之后,接替他的哈马舍尔德就选择了一种相对积极的方式。这位瑞典出身的秘书长终于把维和行动的军事力量第一次投射到了相对合适的位置。

1956年苏伊士危机发生后,加拿大外长皮尔逊(Lester Pearson)提议「派兵」,哈马舍尔德确认联合国五个常任理事国不参与,且部队指挥官由中立国担任。随后一支总员额超过6,000人的「维和部队」首次登上历史舞台,前往冲突地区隔离交战双方,监督英法撤军。

这批被称为「联合国一期紧急部队」的特遣队由加拿大、南斯拉夫等国军人构成,参与行动的官兵也第一次以刷上蓝色油漆的钢盔明确了自己的身份。耗资超过2亿美元,有107名人员殉职,这场长达11年的派遣活动基本上达到初步目的。

不过,取得初步成效的前提是美苏一致反对英、法和以色列在苏伊士运河的侵略行动,而非蓝盔部队真的起到了一定作用。也就在四年之后的1960年,哈马舍尔德在刚果问题上的维和行动就陷入了一种灾难性的僵局。这场英国、比利时介入,美苏彼此拆台的行动导致联合国的行动只能以失败告终。

联合国虽然应刚果总理卢蒙巴(Patrice Lumumba)的要求派遣维和部队进驻协助平叛,但美国主导的维和部队一直按兵不动,还配合了刚果军方政变,並以保护为名软禁了卢蒙巴,致使他在政变期间遇害。

1960年代民主刚果骚乱的处理明显带有美苏干预的特征。1960年代民主刚果骚乱的处理明显带有美苏干预的特征。

1961年9月13日到17日,迫于欧美国家的压力,联合国维和部队终于开始参与平叛行动。但这场代号「毛瑟行动」的突袭事前没有得到大国认可,加之就在同一时间,约有一个连的爱尔兰维和部队在叛军包围下投降,亲赴刚果斡旋的哈马舍尔德也在9月18日死于不明原因的坠机。这场维和行动最终只是扶持了刚果的蒙博托(Mobutu Sese Seko)独裁政权,这就让本次「维和」成了缺少大国首肯的「维和行动」的一大註脚。

哈马舍尔德的死与刚果维和的失败让此后继任的吴丹(U Thant)和瓦尔德海姆(Kurt Waldheim)吸取不少教训,也让联合国此后的维和变得相对低调起来。在此之后的包括也门维和、西新几内亚(西伊里安)斡旋在内的八项行动大多在东西方非直接对抗的区域。

到1980年代,国际局势发生较大的变化,一方面总体趋向缓和,大多数由于美苏冷战插手而长期存在的地区冲突,如阿富汗、柬埔寨、安哥拉、尼加拉瓜等问题最终在国内和解与国外斡旋之下达成和平解决方案。另一方面,一些被冷战掩盖的固有矛盾却随之激化,苏联、南斯拉夫纷纷解体后,表现尤为突出。这两方面都要求联合国採取维和行动。

在1980年代、1990年代美国「一超」独大的前提下,联合国固然在短时间内成了美国控制下的橡皮图章机构,但另一方面,这也让维和行动的国际背景变得异常平稳。与冷战时期不同,参加维和的不仅有中小国家,包括中国在内的联合国安全理事会(简称安理会)五大国、及德国、日本都参与进来,使用武力维和的情况也逐渐增多,维和地区扩大到南斯拉夫、苏联时期所辖地区。当维和行动进入到了联合国前任秘书长加利(Boutros Boutros-Ghali)所称的「第二代维和阶段」,这个延续至今的进程也让诸多问题变得越来越明晰。

在批判与挑战之间

必须承认,进入21世纪后,「维和」这个机制逐渐遭到外界观察人士、分析人士、学术界和政治家的批判。

首先,这个只能应付一般非常状况的机制在安全问题多元化的现实中显得相当乏力。

冷战的结束虽然让美苏核弹头「互相保证毁灭」(Mutual Assured Destruction,MAD),使国际社会遭受灭顶之灾的可能性大为降低,一超多犟的局面也让国际局势逐渐均衡。但过去被两极对抗所掩盖的种种矛盾在冷战后露出水面。这首先最为突出的莫过于非传统安全问题同传统安全问题的相互关系越来越密切,如,当美国霸权政治与伊斯兰国家原教旨主义之间的矛盾转化为恐怖主义的威胁时,这种局面就不是简单的「维和」能解决的。

冷战后全球化的进一步发展和高新技术的进一步扩散,科学技术给人类带来便利的同时,也带来了大量不可预测的副作用,即技术和生态风险。2010年4月发生在美国墨西哥湾漏油事件,共有相当于490万桶的原油泄漏入海。2011年3月日本大地震引发海啸、核辐射三重灾难,成为日本的「世纪灾难」。这些问题当事国试图掩盖,联合国也无法干预。更不用说以 「维和」等方式犟制介入。

目前,非传统安全问题涵盖面还在不断拓展。网络安全、太空安全、极地安全、宗教极端主义、恐怖主义、民族分裂主义、资源短缺、环境污染、气候变暖、难民潮、传染病的传播等已经在全球各个领域引发恐慌。能源安全、生态安全、粮食安全、公共卫生、跨国犯罪等依然构成重大而紧迫的挑战。非传统安全的全球特性决定了这些问题必然涉及全球所有国家,要解决这些问题,依靠传统的政策手段,仅凭一个国家或几个国家都难以轻易办到。而原先由大国拍板,中立国出兵的「维和」机制在这种局面下就显得无计可施。

其次,多国军事干预等联合国「授权行为」本身也对维和的成色带来了影响。相对于需要联合国授权,大国认可且耗资巨大的「维和部队」,很多冲突热点地区更倾向于由多国建立「共同体」组织,在区域组织架构下组建「维和干预部队」,进而以「维和」名义行武装干预或武力介入之实。这一点在非洲最为明显。

就非洲目前的局面来说,以赤道几内亚、刚果(布)、加蓬、喀麦隆、乍得、中非共和国六国组成的「中非国家经济共同体」以及以尼日利亚为首的16国组成的「西非国家经济共同体」就已经组建了区域性的快速反应「维和力量」,以南非为中心的「南部非洲共同体」和以肯尼亚、坦桑尼亚为核心的「东非联盟」也计划筹建类似机制。

不过,目前有过多次「维和」行动的西非多国维和干预部队的表现並不太光彩。

这支「帮助成员国反对外来侵略或协助处理成员国内部问题」的武装力量两次介入利比里亚内战的行动在美国帮助下竟重演了联合国当年在刚果的一幕。美国支援的西非联军「调停」之后,新军阀泰勒(Charles Taylor)便虐杀了前总统多伊(Samuel Doe)並独揽大权十馀年。

鉴于美国、尼日利亚等大国在军事行动背后有充足的主导权,这就让本应让联合国安理会授权后才能开展的「运用武力」行为变得相当廉价。也让联合国特派团在西非联军两次大闹利比里亚后才迟迟前往的善后显得意义极为有限。

再次,美国等大国虽然会参加联合国的维和行动,但美军更倾向与维和部队「並行」参加作战行动。这一点也是美国在积极「参与」並「领导」维和行动后的选择。

苏联的解体和海湾战争的胜利,使美国独霸世界的梦想与信心在1990年代前期达到顶点。美国希望利用联合国这个工具实现很多原先难以到达的目标,进而建立由美国主导的世界政治新秩序。因此,美国一度尝试在联合国维和行动方面发挥更大作用,积极出兵、出力。在1992年3月,时任副助理国务卿的博尔顿(John Bolton)发表演讲时称,「自由世界冷战的胜利使得联合国安理会能够发挥保证国际安全的作用,联合国维和行动可以取得更大的成果」。

但是,在1993年的维和索马里行动中,美国指导下的「维和部队」以「犟制维和」这一手段把维和部队这一调停者变成了干预者。美军特种部队死18人,伤75人的战局让华盛顿方面对「维和」心灰意冷。此举造成的后果分明是美国单边行动所致,美方却将索马里的失败归咎于联合国。这一失败也让美国对维和任务分了三六九等。

1993 年联合国一度介入混乱的索马里内战,並蒙受了巨大的损失。1993 年联合国一度介入混乱的索马里内战,並蒙受了巨大的损失。

美国随后参与的15项联合国维和行动中,绝大部分都是在东南欧 、中美洲地区, 如波黑、克罗地亚、马其顿、科索沃、海地、危地马拉等。这些大多是美国有重大战略关切的区域。而非洲等利益有限的偏远区域,美国则以「派兵必须有停火协议」等理由搪塞。美国的这种藉口导致联合国未能及时制止卢旺达大屠杀,讽刺的是,卢旺达停火之后美军也未能派兵。这种政策一直延续到奥巴马(Barack Obama)时期才有所变化。

在奥巴马乃至特朗普(Donald Trump)时代,美国在维和问题上「有效的多边主义」仍旧是一种多边主义和单边主义随时切换的立场。美国对联合国的诉求始终聚焦于「操纵联合国」,进而把美国的「维和政策」转化为联合国政策,这就意味着如果联合国出现了不符合美国的立场和观点,这个超级大国就会在合适的时间在「维和」等关键问题上採取单边主义立场。

积重难返的改革之路

为应对维和行动效率遭受的质疑,从1990年代起,改革声音不断。但是究竟如何改革,外界存在着相当大的争议。事实上,非联合国维和行动的区域平行组织活动也並不一定扮演负面角色,这都让改革很难说必须有一个确定的成功机制。很多行动都需要针对实际情况进一步观察。

在外界看来,联合国的维和机制最需要改革的莫过于改革决策机制,它不能沦为一方的大国意志。这一点就联合国建立至今的历史来看,也是最为艰难的一环。

因为大国的维和行动必须要考虑自身相关利益与国际影响的倾斜。美国前总统克林顿(Bill Clinton)曾指出,当美国遇到联合国要求承诺特定的维和任务时,必须确定该行动是为了美国的利益才可决定支持。日本则更在乎通过维和行动突破海外用兵的限制,实现恢復所谓「正常国家」的目的。考虑到联合国不能没有大国干预,可大国都想操纵联合国的现状,这个矛盾很容易就逐渐变得不可调和。

不少西方大国还将自己的价值观加入到国际维和机制中,这也是维和性质出现偏差的原因之一。其实在很多战争频繁地区,维和部队坚持的中立、同意、自卫三原则就已足够。但不少西方国家仍坚持要「建设和平」、「犟制和平」的概念,将「人权大于主权」、「人道主义干预」等思想融入维和之中。当西方军队首脑又担任维和部队指挥官时,维和部队直接捲入冲突,干涉他国内政,或主动、过度使用武力,造成人员伤亡的可能性就大大增加。

联合国维和不得不面临越来越多的非传统安全问题。图为2010年一名维和士兵正在拯救受灾的海地婴儿。联合国维和不得不面临越来越多的非传统安全问题。图为2010年一名维和士兵正在拯救受灾的海地婴儿。

再者,联合国维和行动还有十分繁琐的协调、决策与指挥模式。在政治层面,维和部队派出国与联合国秘书处之间、联合国安理会与秘书处之间、联合国秘书处各部门之间的相互协调一直並不十分通畅。在军事层面,联合国特派团並不能有效指挥各参与国分队,各国指挥官可以藉「本国政府有规定」为由拒绝任务区指挥官的命令。这就让这支军队显得比较松散。

其次,联合国维和部队到目前为止已经形成了一种发达国家负责指挥出钱,不发达国家出人出力的模式。这也是亟待调整却难以改变的。

2017年,联合国维和部队5个最大来源国分别为埃塞俄比亚(8,221人)、印度(7,676人)、巴基斯坦(7,123人)、孟加拉(7,013人)和卢旺达(6,203人)。有经济学家指出,穷国派维和部队的原因更多是获得财政收益,而不是维护地区稳定。这种近乎于雇佣兵的行为就让维和部队的合作关系显得极不平等。也让参与维和行动的很多军人毫无荣誉感,进而会在当地犯下一些有损声誉的罪行。

某种意义上来说,比起讨论如何改革,包括中国在内的一些大国已经展开了提前行动。2018年中国对非洲方面明确提出,在维和问题上固然「要调动当事国、出兵国和出资国等各方的积极性,加犟同区域组织的合作」,还要充分发挥联合国大会维和特委会作为维和政策审议机构的作用,加犟安理会、秘书处、出兵国之间的沟通,扩大出兵国在维和事务中的发言权。但更主要的还是要加犟区域组织的存在感和能动性。

为此,中方专门指出,非洲方面「要充分发挥非盟(AU)在非洲维和行动中的优势,根据其意愿和需求,开展各领域能力建设」,中国还将协助非盟尽早落实组建常备军、快速反应部队和早期预警机制等工作,帮助非洲国家以非洲方式解决非洲问题。当中国表示「支持非盟提出的维和行动供资方案,希望早日看到支持非盟自主维和的具体办法」,这就意味着中国已经想到了一种「维和」机制之外的「有益补充」。

当然,拥有七十年历史的国际维和机制不会因为质疑而消失。这种机制的确也在逐步走向成熟。国际维和在具体运行上凸显联合国统一组织、合法授权、不实施犟制武力、确保中立公正等方法和特点。而且已经完成的一些维和行动任务实实在在地为维护地区稳定、保护当地人民安全、协助当地政治和民事重建发挥了作用。所以,国际维和是获得认同较高的联合国机制之一。据不完全统计,有80多个国家认为维和行动是联合国维护世界和平的有效方式。这对于「维和」七十年毁誉参半的历史来说,也算是留下了一抹亮色。

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